Hemos presentado un proyecto de resolución para rendir homenaje al cumplirse 100 años de la Sanción de la Ley Nº 9.143, contra la Trata de Blancas y Prostitución, conocida como “Ley Palacios”.El Estado Argentino mantiene un compromiso centenario contra la explotación sexual de las mujeres.
En el año 1913 se
sancionaba la Ley Palacios. La Conferencia Mundial de la Coalición Contra el
Tráfico de Personas, en coordinación con la Conferencia de Mujeres que tuvo
lugar en Dhaka, Bangladesh (enero de 1999) declaró el 23 de septiembre Día
Internacional contra la Explotación Sexual y el Tráfico de Mujeres, Niñas y
Niños, por haberse promulgado ese día, en 1913 en la Argentina, la Ley 9.143,
conocida como la Ley Palacios, primera norma legal en el mundo contra la
prostitución infantil. Fue promulgada el 30/09/1913, y derogada al sancionarse
en 1921 el código penal argentino.
Esa ley es conocida y
reconocida en el mundo como la primera norma legal en sancionar la facilitación
o promoción de la prostitución infantil.
Pero no sólo se ocupó
de ese tema crucial, sino que puso el foco en la explotación sexual de la
mujer. Niños y mujeres, hoy especialmente protegidos por el Protocolo de
Palermo,1 ya lo eran por una ley argentina a principios de siglo XX.
La Argentina había
dado un gran primer paso. Con los años vendrían
una serie de convenciones y leyes2 que ratificarían
ese rumbo, y cuyo estudio sistemático permite observar una serie de principios
que rigen la materia. Ese conjunto de principios conforman un sistema, una
visión de esta problemática que se encuadra en el abolicionismo, adoptado por
nuestra legislación y ratificado en forma permanente por la jurisprudencia. Es decir,
los lineamientos de la política criminal de la República Argentina en la lucha contra
el delito de trata de personas parten de una concepción abolicionista.
El sistema
abolicionista se sostiene día a día, pese a la intención de su derogación
abierta o encubierta. La lucha de los legisladores de hace cien años aún continúa,
pues bajo algunos disfraces teóricos se escribe un derecho bobo y desinteresado
de la explotación humana.
Uno de los principios
fundamentales del sistema abolicionista es la protección de la mujer. Ello se
observa claramente al haber optado nuestro sistema legal por impedir la
persecución penal de las mujeres en situación de prostitución3, a
diferencia del sistema prohibicionista que las castiga4.
La protección de la
mujer formaba parte del ideario de la ley Palacios.5
El
diputado por Córdoba Juan Cafferata, en la discusión en el recinto decía que la
propuesta de Palacios “...es altamente moralizadora, no solo en cuanto
tiende a proteger a la mujer, a la mujer de las clases sociales más indefensas,
sino también porque ha de aplicar todos los rigores de la ley a los traficantes
que comercian con la horna, con la inocencia, con la ignorancia y con la miseria.”
Varias normas, posteriores a la ley Palacios6,
nacionales e internacionales, determinaron la necesidad de protección de la
mujer, así entre otras: la ley de Profilaxis antivenérea Nº 12.331- 17/12/1936-;
el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la
prostitución ajena -
02/12/1949-; la
Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer "Convención de Belem Do Para" -9/06/1994; el Protocolo para
prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños,
que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
-15/11/2000- aprobada por ley 25.632 del 01/08/2002.
Pese a esta
multiplicidad de normas que protegen a la mujer contra su explotación sexual,
las prácticas prostituyentes y de persecución a la mujer prostituta continúan.
No puede desconocerse una tensión entre lo que la norma establece y lo que
sucede en la realidad; entre la validez y vigencia por un lado y la efectividad
de la norma por otro. Se trata de una permanente pulseada entre lo que pasa en
el mundo de la realidad (ser) y lo que se establece en el mundo normativo
(deber ser). Reducir esas diferencias nos lleva a vivir en un mundo impregnado
de valores que han sido percibidos como positivos por la comunidad al sancionar
esas leyes.
Pese al universo
normativo vigente que las protege, las mujeres víctimas de trata o en situación
de prostitución son especialmente vulnerables a las prácticas prostituyentes, que
en muchos casos son toleradas por los organismos del Estado.
El sistema
abolicionista pretende proteger a la mujer, a diferencia del prohibicionista
que la castiga por el ejercicio de la prostitución, o el reglamentarista, que
mantiene el sistema de explotación. Sin embargo, pese a las normas que prohíben
el castigo a las mujeres en situación de prostitución, ese castigo continúa
formal o informalmente.
La prohibición y el
castigo de la explotación sexual resulta central en nuestro sistema legal.
Así como intenta
proteger a la mujer evitando su penalización, el abolicionismo postula la
sanción a quienes la explotan sexualmente7.
Ello se corresponde con la ley Palacios que incorporó a nuestra legislación el
castigo de la promoción o facilitación de la prostitución de menores y de
mayores. Esa ley constituye un antecedente prácticamente inmediato de las
figuras de proxenetismo, rufianería y trata de personas8 previstas
en el código penal argentino.
Nuestra legislación
comenzó a alejarse del sistema reglamentarista, en el cual el Estado legitima
la figura del explotador y termina otorgándose al tratante un carnet oficial de
chulo, con la promulgación de la ley Palacios. En aquellos años la ciudad de
Buenos Aires era descripta como la meca de la prostitución y la trata9, y
si bien la mentada ley no llegó a derogar en forma absoluta el reglamentarismo,
lo que sí hizo finalmente en el año 1937 (es decir veinticuatro años después)
la ley 12.331, logró atenuarlo notablemente. Pero la cuestión no devendría
pacífica. Las tensiones entre las visiones abolicionistas y reglamentaristas
hicieron que ley 12.331 sufriese varias modificaciones hasta su definitiva
redacción en la actualidad donde responde, claramente, al paradigma abolicionista.
En el año 1944 se
promulgó el decreto ley 10.638 ratificado por ley 12.912 de 1946, a
través del cual se creó la Secretaría de Salud Pública de la Nación y se
modificaron los arts. 15 y 17 de la ley 12.331. Esta legislación establecía
como excepción para el funcionamiento de casas de tolerancia aquellas que
estuvieran autorizadas por las dependencias administrativas que dependieran de
la Secretaría señalada. Se preveía que el ejercicio de la prostitución en su casa
o dentro de los establecimientos autorizados, sin afectar el pudor público, no constituía
delito. En el año 1954, el PEN dictó el decreto 22.532 que delegaba en los
gobiernos provinciales la facultad de habilitar la apertura de prostíbulos.
Todo esto marcaba, claramente, una vuelta a las libretas sanitarias de las
mujeres en situación de prostitución, por lo cual volvía a ser real aquello que
para el Estado era más dificultoso inscribir el matrimonio de una mujer de 18
años no emancipada que registrarla como prostituta.
Sin embargo la
legislación internacional obligaría a la Argentina a volver al sistema
abolicionista. Efectivamente, el Convenio de Naciones Unidas sobre la Represión
de Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución ajena, ratificado
por nuestro país, hizo que en 1961 se derogara el decreto10.638/44.
Estas idas y vueltas
con pretensiones de regresar al sistema reglamentarista fueron acompañadas por interpretaciones
judiciales que declararon la inconstitucionalidad de la ley 12331, lo cual
demuestra nuevamente las constantes tiranteces entre la vigencia y la
efectividad de las normas.
Varios fallos10 entendieron
que la sanción prevista en el artículo 17 de la ley 12331 devenía
inconstitucional por tratarse de una norma higienista emparentada con el
derecho penal de autor, ignorando que: “…la figura penal del artículo
17 de la 12.331 ha sido concebida desde su sanción como una herramienta
legislativa para atacar el fenómeno de la esclavitud sexual de las mujeres.
El espíritu de esta ley aludía a proteger como bien jurídico la libertad y dignidad
de las personas e implicó una adscripción de la República Argentina al denominado
sistema abolicionista que castiga al proxeneta y prohíbe todo castigo a
la meretriz.”11
Desde la sanción de la
Ley Palacios, se ha puesto la mira en las personas regentes de las casas de
prostitución pública o clandestina donde se encontrare una víctima de trata. La
ley los consideraba, salvo prueba en contrario, autores o coautores.
Al momento de su
dictado (1913) pululaban no sólo una innumerable cantidad de prostíbulos12,
sino que regía una concepción reglamentarista de tolerancia a las casas de
prostitución. La norma obligó a los regentes de esas casas a mantener en lugar
visible un ejemplar de la ley Palacios en diversos idiomas13.
Habría que esperar el
año 1937 para que el artículo art. 15 de la ley 12.331 estableciera la
prohibición de las casas “en donde se ejerza la prostitución o se incite a
ella”.
Sin embargo esta ley,
que como antes vimos sufrió varias modificaciones hasta adoptar definitivamente
su sentido abolicionista, se vio cercenada en forma constante por la
inactividad policial y judicial, conformándose en nuestro país una verdadera
cultura prostibularia, de la que hoy se expresan – lamentablemente - en La
Pampa y el país, fervientes admiradores.
La cultura
prostibularia se asentó como una modalidad de la diversión en nuestras ciudades
y pueblos durante los últimos años. Las despedidas de solteros, los cumpleaños
y salidas de hombres motivo de festejo en los prostíbulos.
Pese a que claramente
son lugares públicos, pues publicidad no les faltaba, eufemísticamente se los
conoció como privados, protegiéndoselos lingüísticamente con el paraguas de la
privacidad constitucional, lo que llevó a la confusión de buena parte de los
operadores judiciales y municipales que mostraron notoria inactividad en torno
al tema, o directa complicidad, alentados por una mirada policial que
presentaba así la situación.
Lo cierto es que el
clima festivo de unos es el calvario de otras. Los privados encubrían y
encubren realidades que no son divertidas. Las mujeres de esos prostíbulos son
traídas de lugares pobres y explotadas sexualmente por otros que se llevaban el
dinero después de cada pase. Mujeres cuya vulnerabilidad es aprovechada en
pingues ganancias. Mujeres pobres, marginales, sin acceso a la educación, a la
cultura, a la salud. La felicidad prostibularia de algunos hombres constituye
el modo de sobrevivir de muchísimas mujeres prostituidas por esos hombres.
Presentemos el tema
desde otra perspectiva. La mujer: una mercancía humana. El cliente: un
prostituyente. El dueño del lugar: un tratante.
Esta proliferación de
prostíbulos no sólo solidifica la situación de explotación de las mujeres
tratadas, sino que contribuye a pervertir la educación sexual de los jóvenes.
El mensaje transmitido es que las mujeres se pueden comprar; la sexualidad se
puede comprar; es decir, no es algo que tenga que ver con la afectividad sino
con el mercado, con el dinero.
Debemos revertir a
partir de la acción política del estado a repensar algunas cuestiones.
Desde aquella fecha
hasta los primeros años de este siglo nuestro país ha mostrado un significativo
olvido del tema, a pesar del conocimiento que de la magnitud del problema se
tenía y se tiene por el incansable trabajo llevado a cabo por las
organizaciones no gubernamentales de mujeres y las redes y coaliciones
dedicadas al tema.
La dimensión del
delito de trata de personas en nuestro país con la consecuente violación de
derechos humanos que este conlleva, reclama la necesidad imperiosa de diseñar
una política de estado para enfrentar el problema, que aborde la protección de
los derechos humanos de las víctimas y la efectiva persecución del delito de
trata de personas.
Debo resaltar en ese
sentido la decisión y acción política llevada a cabo durante el gobierno del FREPAM
en Santa Rosa.
Debe el estado en
todos sus niveles y a través de sus tres poderes, hacerse cargo del compromiso
que hasta hoy, casi en soledad, han asumido con su trabajo, las organizaciones
no gubernamentales dedicadas al tema y un conjunto de personas que – como
Susana Trimarco, la madre de Marita Verón, y nuestra Julia Ferreyra, mama de
Andrea López, se han comprometido con la búsqueda y asistencia de las víctimas
de trata y explotación sexual a partir de tristes y lamentables experiencias
personales o familiares por las que han tenido que pasar.
Al repasar el debate
legislativo, cuando se discutía el proyecto propuesto por
Alfredo Palacios,
vemos que subyacen en ese debate otras discusiones que aún hoy, 100 años
después, no ha sido saldadas: ¿son la pobreza y la exclusión las responsables
de las prácticas prostituyentes? ¿Cuál debe ser el rol del Estado? ¿Debe
reglamentar y controlar, o bien abolir, prohibir y castigar?
El proyecto es un
reconocimiento al compromiso de Alfredo Palacios en el combate del delito de
trata y explotación sexual, pero también un aporte al debate pendiente en esta
Cámara, con la absoluta convicción de que el delito de trata de personas es un
delito que no podría llevarse a cabo sin la connivencia de sectores de la
policía y de la justicia y que es desarmando el entramado de redes de delincuentes,
poder económico y poder político, como lo denunciara Palacios, por donde hay
que empezar si queremos definitivamente erradicar la trata y la explotación
sexual.
1 Protocolo
para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres
y niños que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional. La Convención fue
aprobada por la Asamblea General de ONU el 15/11/2000 y entró en vigor el
29/9/2003. La República Argentina
ratificó la Convención en Agosto de 2002. El Protocolo fue aprobado el
15/11/2000, entró en vigor el 25/12/2003 y ratificado por Argentina en Agosto
2002.
2 Acuerdo
internacional del 18 de mayo de 1904 para la represión de la trata de blancas,
modificado por el Protocolo aprobado
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 3 de diciembre de 1948;
Convenio internacional del 4 de mayo de 1910 para la represión de la trata de
blancas, modificado por el precitado Protocolo, Convenio
internacional del 30 de septiembre de 1921 para la represión de la trata de
mujeres y niños, modificado por el Protocolo aprobado por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 20 de octubre de 1947; Convenio internacional del 11 de
octubre de 1933 para la represión de la trata de mujeres mayores de edad,
modificado por el precitado Protocolo; Convenio para la represión de la trata
de personas y de la explotación de la prostitución ajena adoptado por la
Asamblea General en su resolución 317 (IV), de 2 de diciembre de 1949 Entrada
en vigor: 25 de julio de 1951, de conformidad con el artículo 24. Este convenio
sintetiza los anteriores. Además de estos Convenios y Acuerdos, se sancionó con
posterioridad a la ley Palacios el código
penal argentino ( 1921) que contenía diversos artículos referidos al tema y la
ley 12.331 (1937)
3 Ello
se desprende de la sanción en el código penal a quienes promueven o facilitan
la prostitución (art. 125) y a quienes regentean casas de tolerancia ( art. 17
de la ley 12.331), pero no se castiga a la prostituta. Más claramente el
Protocolo de Palermo y la ley de trata 26364.
4 Así
en Irlanda, Lituania, Malta y Rumania.v.
http://www.rtve.es/noticias/20090928/modelo-prohibicionistacastigos-para-prostitutas-clientes-proxenetas/294257.shtml
http://www.rtve.es/noticias/20090928/modelo-prohibicionistacastigos-para-prostitutas-clientes-proxenetas/294257.shtml
5 V.www.apramp.com.
documento 31 “LA LEY PALACIOS contra la explotación sexual.
6 La
ley Palacios llegó a impedir el ingreso al país de los tratantes. Disponía en
su artículo 4ª que “. - El poder
Ejecutivo dispondrá
lo necesario para impedir la entrada en el territorio de la república a todos
los extranjeros que reconocidamente se hayan ocupado dentro o fuera del país
del tráfico de mujeres”.
7 “….
proteger a la mujer, a la mujer de las clases sociales más indefensas…”,
decía el diputado Cafferata v. supra nota 8.
8 Soler,
Sebastián ob. cit. Pag. 311/322.
9 La
Zwi Migdal bajo la apariencia de una sociedad judía de socorros mutuos manejaba
2.000 prostíbulos y cerca de 3.000 mujeres, la mayoría jóvenes entre 16 y 25
años, eran reclutadas en aldeas de Polonia con promesas de casamiento. Los
padres, impulsados por la necesidad, aceptaban el noviazgo de sus hijas con novio
salvador, en realidad el rufián que venía de América. La boda debía realizarse
en Buenos Aires, donde terminaban cautivas en un burdel.En 1931, instalada ya
la primera dictadura militar, liberan a 105 de los procesados a resultas de la
denuncia de Raquel Liberman, quedando así impune el delito, característica que
se mantiene hasta nuestros días para los pocos casos de trata con fines de explotación
sexual que lleguen a la justicia. http://www.elruidodelasnueces.com.ar/?p=6930Alsogaray,
Julio; “TRILOGÍA DE LA TRATA DE BLANCAS (Rufianes,
Policía, Municipalidad); Buenos Aires, 1933 pags. 103/4; Schnabel, Raúl A.,
“HISTORIA DE LA TRATA
DE PERSONAS EN ARGENTINA COMO PERSISTENCIA DE LA ESCLAVITUD”;
Dirección General de Registro de Personas Desaparecidas.
10 Fallo
“Rojas”, de la Cámara Federal de Apelaciones de la Capital Federal, luego
revocado por la Cámara Nacional de Casación
Penal. En igual sentido que la Cámara Federal capitalina, las salas II y III de
la Cámara Penal de Mar del
Plata.
11 De
los fundamentos de la Resolución 39/10 del Procurador General de la Nación
Esteban Righi.
12 V.
nota 14.
13 La
referencia a los distintos idiomas tiene vinculación con el tráfico de mujeres
de nacionalidad extranjera, en especial europeas que eran traídas por las
organizaciones criminales.